科學(xué)立法促振興 良法善治利長遠 ——回顧我國農(nóng)業(yè)機械化法制建設(shè)40年輝煌歷程

　　編者按：為隆重紀(jì)念改革開放四十周年，展示農(nóng)業(yè)機械化在改革開放中取得的成就和貢獻、遇到的困難和挑戰(zhàn)，弘揚農(nóng)機化行業(yè)人士不懈奮斗、與時俱進的精神風(fēng)貌，中國農(nóng)業(yè)機械化協(xié)會開展了“紀(jì)念農(nóng)業(yè)機械化改革開放四十周年”征文活動?；顒拥玫搅藦V泛響應(yīng)，各界人士積極投稿，參與活動。經(jīng)組委會初步審核，決定遴選部分優(yōu)秀文章加以刊發(fā)，以饗同仁。

　　科學(xué)立法促振興良法善治利長遠——回顧我國農(nóng)業(yè)機械化法制建設(shè)40年輝煌歷程

　　作者簡介：孫超

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定總站工程師(現(xiàn)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司借調(diào))

　　全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作，以立法把黨和人民在實踐中取得的成果上升為法律規(guī)定，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制建設(shè)的重要經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)機械化是農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制建設(shè)的重要領(lǐng)域，改革開放40周年以來，我國農(nóng)業(yè)機械化法制建設(shè)經(jīng)歷了從初步探索、建章立制到健全體系的不凡歷程，在保障國家糧食安全、推進質(zhì)量興農(nóng)、促進可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生等方面發(fā)揮了突出作用，為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做出了重要貢獻。

　　一、農(nóng)機化法制建設(shè)的歷史進程

　　農(nóng)機化法制建設(shè)，根植于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展實踐。建國伊始，“改良農(nóng)具”的發(fā)展方針就寫入了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，為發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化奠定了**高法律基礎(chǔ)。1955年，全國人大通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確了以農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營推進農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展目標(biāo)。同年，國務(wù)院頒布了《新式農(nóng)具統(tǒng)一管理暫行辦法》，規(guī)定了新式農(nóng)具在制造、供應(yīng)、推廣等環(huán)節(jié)的管理措施，這些法律法規(guī)奠定了新中國農(nóng)機化發(fā)展的制度基礎(chǔ)。但是，十年動亂讓國家立法工作陷入癱瘓，農(nóng)機化法制建設(shè)陷入停滯。農(nóng)具推廣主要依靠政策、行政指令進行調(diào)整，缺乏法治保障。

　　“虎踞龍盤今勝昔，天翻地覆慨而慷”。改革開放帶來中國翻天覆地的巨大變化，農(nóng)機化法制建設(shè)迎來了新的歷史起點，其建設(shè)歷程可以分為三個階段：

　　(一)全面恢復(fù)階段(1978年至2004年)

　　家庭聯(lián)產(chǎn)承包制吹響了我國改革開放的號角，也開辟了我國農(nóng)機化新的發(fā)展道路。1983年中央一號文件提出允許農(nóng)民個人或聯(lián)戶購置農(nóng)機，農(nóng)機化發(fā)展動力發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，農(nóng)機化制度體系面臨深度調(diào)整，這一階段農(nóng)機化法制建設(shè)的總體思路是“依法管理”。在產(chǎn)品鑒定方面，《農(nóng)業(yè)機械鑒定工作條例(試行)》于1982年公布，確立了部省兩級開展農(nóng)機鑒定的工作機制，為適用農(nóng)業(yè)機械的推廣使用奠定基礎(chǔ)。在技術(shù)推廣方面，《農(nóng)業(yè)機械化技術(shù)推廣工作管理辦法(試行)》于1983年公布施行，建立了農(nóng)機化技術(shù)推廣制度體系。在質(zhì)量保障方面，《全國農(nóng)村機械維修點管理辦法》于1984年公布施行，規(guī)范了農(nóng)機維修點開辦、運營等活動，加強農(nóng)機維修服務(wù)管理。1993年，農(nóng)機化法制迎來了兩部重要法律，《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了國家鼓勵和支持農(nóng)機使用、提升農(nóng)機化水平的發(fā)展方向，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》明確了農(nóng)機技術(shù)推廣在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位和作用。在此期間，從中央到地方，農(nóng)機化法制建設(shè)全面恢復(fù)，為農(nóng)機化依法促進提供了先行經(jīng)驗。

　　(二)體系建設(shè)階段(2004年至2012年)

　　隨著法制建設(shè)的加快，農(nóng)機化管理工作逐步建章立制，但規(guī)定之間還不十分協(xié)調(diào)，辦法之間還未形成體系，促進農(nóng)機化發(fā)展的體制機制還未確立。2004年6月25日，十屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《農(nóng)業(yè)機械化促進法》，以法律形式確立了促進農(nóng)機化發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和制度體系，標(biāo)志著我國農(nóng)機化邁入了依法促進的新階段。2009年9月7日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》，建立了部門齊抓、主體共建的農(nóng)機安全監(jiān)管機制。在“一法一條例”的引領(lǐng)下，安全監(jiān)管、質(zhì)量保障和社會化服務(wù)等方面的規(guī)定逐步建立，新規(guī)章新制度密集出臺，《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》《拖拉機駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》等9項部門規(guī)章陸續(xù)公布施行，促進農(nóng)機化發(fā)展的制度框架初步形成。

　　(三)優(yōu)化完善階段(2012年至今)

　　黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院深入推進“放管服”改革，農(nóng)機化法制建設(shè)在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面加快步伐，制度體系不斷優(yōu)化，辦法措施日益完善。在部門規(guī)章方面，2018年《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規(guī)定》以及《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》制定公布，將原有三個部門規(guī)章整合優(yōu)化為兩個，強化部門職責(zé)、優(yōu)化分類管理、提升便民服務(wù)，農(nóng)機安全監(jiān)管“放管服”改革落地；2016年《農(nóng)業(yè)機械維修管理規(guī)定》修訂，農(nóng)機維修審批實行“先照后證”；2015年、2013年《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》修訂，持續(xù)優(yōu)化鑒定方式、簡化業(yè)務(wù)流程、強化服務(wù)水平；法規(guī)文件“立改廢”并舉，《全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站管理辦法(試行)》等5部不符合實踐要求的法規(guī)文件及時廢止。此外，地方性法規(guī)建設(shè)步入快車道，《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)機械化促進條例》《北京市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》等10余部省級地方性法規(guī)公布施行。通過優(yōu)化法制體系，農(nóng)機化“放管服”改革持續(xù)推進，體制機制更加健全，管理效能不斷強化，農(nóng)民和行業(yè)服務(wù)者的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升，為推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)揮了重要的支撐保障作用。

　　二、農(nóng)機化法制體系的框架內(nèi)容

　　目前，我國建立了以法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，以部門規(guī)章為主干，輔之以地方性法規(guī)，多層次、全方位的農(nóng)機化法制體系。農(nóng)機化領(lǐng)域已有法律1部、行政法規(guī)1部、部門規(guī)章8部，省級地方性法規(guī)60余部，為推動農(nóng)機化持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

　　(一)法律

　　《農(nóng)業(yè)機械化促進法》是我國首部專門促進農(nóng)業(yè)機械化的法律，是一部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟類法律，也是我國農(nóng)機化的“基本法”?！洞龠M法》為什么被稱為農(nóng)機化的“基本法”？從立法背景看：《促進法》重在解決農(nóng)機化扶持政策不均衡、不穩(wěn)定，農(nóng)機化制度規(guī)定不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題，通過立法，確立了促進農(nóng)機化發(fā)展的制度體系，為制定其他農(nóng)機化政策法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。從主要內(nèi)容看：《促進法》圍繞提高農(nóng)機化水平、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從農(nóng)機科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會化服務(wù)和扶持措施等方面作了明確規(guī)定，涵蓋了農(nóng)機化發(fā)展的各個方面。從實施效果看：《促進法》在規(guī)范引導(dǎo)和促進保障農(nóng)機化發(fā)展方面作用巨大，廣泛調(diào)動了政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體發(fā)展農(nóng)機化的積極性，農(nóng)機裝備總量、作業(yè)水平、社會化服務(wù)和農(nóng)機工業(yè)發(fā)展之快前所未有，為提高我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

　　(二)行政法規(guī)

　　隨著農(nóng)業(yè)機械及其操作人員數(shù)量的不斷增多，農(nóng)機安全使用問題愈發(fā)嚴(yán)峻，監(jiān)管責(zé)任不明晰、管理措施不完善、安全制度不落實的現(xiàn)象較為突出。《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》旨在預(yù)防和減少農(nóng)機事故，保障人民生命和財產(chǎn)安全，建立了涵蓋農(nóng)機生產(chǎn)、銷售、使用、維修、服務(wù)等全流程的監(jiān)管體系，規(guī)定了農(nóng)機、工商、質(zhì)檢等監(jiān)管部門和農(nóng)機生產(chǎn)者、銷售者、使用者、維修者等從業(yè)主體的權(quán)利和義務(wù)，確立了事故報送、監(jiān)督檢查、違規(guī)處罰等執(zhí)法規(guī)范，為依法規(guī)范開展農(nóng)機安全監(jiān)管奠定了法規(guī)基礎(chǔ)?！稐l例》出臺后，農(nóng)機安全生產(chǎn)形勢明顯好轉(zhuǎn)，事故起數(shù)、死亡人數(shù)等指標(biāo)逐年下降，有效維護了人民群眾的生命健康和財產(chǎn)安全。

　　(三)部門規(guī)章

　　以農(nóng)機化法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)，農(nóng)機化領(lǐng)域逐步制定了涵蓋科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、安全監(jiān)管、社會化服務(wù)等方面的部門規(guī)章，為促進農(nóng)機化發(fā)展明確了具體措施。在安全監(jiān)管方面，《拖拉機和聯(lián)合收割機駕駛證管理規(guī)定》《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》建立了拖拉機和聯(lián)合收割機及其駕駛?cè)伺谱C的審批管理制度，規(guī)定了影響安全的產(chǎn)品要求和人員條件，規(guī)范了業(yè)務(wù)流程和便民措施，《農(nóng)業(yè)機械事故處理辦法》規(guī)范了農(nóng)機事故報告和處置程序。在推廣使用方面，《農(nóng)業(yè)機械試驗鑒定辦法》確立了通過試驗鑒定評價農(nóng)機是否適用的制度體系，《聯(lián)合收割機跨區(qū)作業(yè)管理辦法》建立了聯(lián)合收割機開展社會化跨區(qū)作業(yè)的服務(wù)保障措施，發(fā)揮了良好的社會效益。在質(zhì)量保障方面，《農(nóng)業(yè)機械維修管理規(guī)定》明確了農(nóng)機維修業(yè)務(wù)的主體資格條件，規(guī)定了農(nóng)機維修經(jīng)營活動的監(jiān)管措施，《農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量調(diào)查辦法》建立了對特定農(nóng)機產(chǎn)品質(zhì)量狀況進行監(jiān)督調(diào)查的常態(tài)化制度。此外，《農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品修理、更換、退貨責(zé)任規(guī)定》對農(nóng)機生產(chǎn)者、銷售者、修理者的三包責(zé)任義務(wù)及其監(jiān)督管理進行了規(guī)定，有效維護了農(nóng)民等主體的合法權(quán)益。

　　(四)地方性法規(guī)

　　在法律和行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地結(jié)合實際積極出臺并完善農(nóng)機化地方性法規(guī)，將本地促進農(nóng)機化發(fā)展的政策措施納入法制化軌道。目前，在省級地區(qū)中，有13個地區(qū)出臺了農(nóng)機化促進條例，30個地區(qū)出臺了農(nóng)機安全監(jiān)督管理條例，另有20余部其他規(guī)范農(nóng)機化發(fā)展的地方性法規(guī)。

　　為適應(yīng)依法促進農(nóng)機化發(fā)展的新形勢，湖北、內(nèi)蒙古、廣西等地在農(nóng)機管理條例基礎(chǔ)上，出臺了農(nóng)機化促進條例。為應(yīng)對大氣污染防治的新要求，《北京市農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》對拖拉機和聯(lián)合收割機的大氣污染物排放進行控制，強化綠色導(dǎo)向。為推進新型農(nóng)機化技術(shù)推廣應(yīng)用，《山東省農(nóng)業(yè)機械化促進條例》規(guī)定了全省農(nóng)業(yè)機械化示范區(qū)的規(guī)劃和實施辦法，為建立農(nóng)機科研推廣長效機制提供了示范。為落實國家減輕農(nóng)民負擔(dān)的惠農(nóng)政策，《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》將農(nóng)機安全監(jiān)管工作所需經(jīng)費納入財政預(yù)算，以法治保障改革措施落地，提高農(nóng)機安全監(jiān)管的公共服務(wù)能力，讓農(nóng)民切實享受到改革成果。

　　三、農(nóng)機化法制建設(shè)的主要經(jīng)驗

　　回顧改革開放以來的農(nóng)機化法制建設(shè)歷程，其初始大多源于地方、部門制定的制度規(guī)定或政策文件，歷經(jīng)演變和發(fā)展，實現(xiàn)了從地方探索到全國規(guī)范的延伸，完成了從政策精神到法規(guī)文件的轉(zhuǎn)化，逐步形成了符合發(fā)展需求的法制體系，其經(jīng)驗彌足珍貴。

　　(一)促進農(nóng)機化發(fā)展，要依靠法制建設(shè)

　　法制體系是農(nóng)機化發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)機化法制建設(shè)進程中，其指導(dǎo)思想經(jīng)歷了借鑒探索、管理為主、促進發(fā)展的轉(zhuǎn)變，法制體系完成了從行政法主導(dǎo)向經(jīng)濟法主導(dǎo)的轉(zhuǎn)化，其結(jié)果直接影響了農(nóng)機化的發(fā)展歷程。以主要農(nóng)機產(chǎn)品大中型拖拉機為例，“十一五”期間，其產(chǎn)品年均增長率由《促進法》出臺前的2.64%躍升至21.56%，為糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。因此，為實現(xiàn)促進農(nóng)機化發(fā)展的目標(biāo)，需要有相適應(yīng)的法制體系保障。

　　(二)落實改革舉措，要依靠法制建設(shè)

　　在我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革的不同階段，農(nóng)機化法制建設(shè)均發(fā)揮了重要作用。在新民主主義革命時期，農(nóng)機化發(fā)展政策上升為法規(guī)，順應(yīng)了保障農(nóng)具供給、改革農(nóng)具使用的需求，恢復(fù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制施行后，農(nóng)機化法制體系深度變革，其重點由調(diào)整集體組織使用農(nóng)機逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭顐€體農(nóng)民使用農(nóng)機，推動了億萬先進適用的農(nóng)機產(chǎn)品投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革和法治如鳥之兩翼、車之雙輪，重大改革要于法有據(jù)、立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。當(dāng)前，在全面依法治國、“放管服”改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求下，如何落實改革要求，讓農(nóng)機化發(fā)展融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是農(nóng)機化法制建設(shè)面臨的重要課題。

　　(三)解決問題矛盾，要依靠法制建設(shè)

　　法制是應(yīng)對新情況、解決新問題的良策。改革開放后，國家允許個體農(nóng)民購置農(nóng)機從事生產(chǎn)和運輸，但對上道路拖拉機監(jiān)管職責(zé)不明確、管理措施不完善。2004年《道路交通安全法》施行，賦予公安部門道路執(zhí)法權(quán)，農(nóng)機部門牌證管理權(quán)，填補了監(jiān)管盲區(qū)。隨著上道路農(nóng)機事故的逐步減少，田間事故成為了安全監(jiān)管的新重點，2009年出臺的《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》對農(nóng)機生產(chǎn)、銷售、使用、維修全過程以及田間作業(yè)或轉(zhuǎn)移中的事故處理進行了規(guī)范，有效減少了農(nóng)機田間事故。多年來，行業(yè)內(nèi)對拖拉機是否需要辦理交強險存在分歧，2018年出臺的《拖拉機和聯(lián)合收割機登記規(guī)定》明確拖拉機運輸機組需要在登記時辦理交強險，解決了行業(yè)多年懸而未決的問題。因此，法制建設(shè)是規(guī)范秩序、化解矛盾的有效途徑。

　　四、農(nóng)機化法制建設(shè)展望

　　回顧過去，農(nóng)機化法制建設(shè)要著重處理好三類關(guān)系。一是政策和法規(guī)之間的關(guān)系。農(nóng)機化政策和法規(guī)分別是是引領(lǐng)發(fā)展的方針和指導(dǎo)實踐的規(guī)范。一方面，政策是法制的靈魂，法律要落實黨的路線和方針政策；另一方面，法規(guī)對政策的實施具有保障作用。要發(fā)揮各自優(yōu)勢，將政策和法規(guī)統(tǒng)一于推進農(nóng)機化發(fā)展的實踐進程。二是政府和市場之間的關(guān)系。政府與市場對促進農(nóng)機化發(fā)展至關(guān)重要。一方面，在質(zhì)量保障、安全監(jiān)管等方面需要依靠政府強化監(jiān)管的領(lǐng)域，要堅守底線；另一方面，又要充分發(fā)揮市場機制調(diào)動相關(guān)主體的積極性，順應(yīng)合理訴求，需要在立法時統(tǒng)籌兼顧。三是強制和保護之間的關(guān)系。農(nóng)機化法制調(diào)整的主要對象是弱勢的農(nóng)民，需要在立法時兼顧強制規(guī)定與保護措施，做到依法護農(nóng)。

　　展望未來，農(nóng)機化發(fā)展在大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面，在推進全程全面機械化、推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)、保障農(nóng)機安全生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)機社會化服務(wù)等領(lǐng)域面臨新的發(fā)展機遇。農(nóng)機化法制建設(shè)40年輝煌歷程告訴我們，要不斷加強法制建設(shè)，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，促進農(nóng)機化全程全面、高質(zhì)高效發(fā)展，為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、譜寫新時代鄉(xiāng)村全面振興新篇章提供堅強保障。

文章來源：中國農(nóng)機化協(xié)會